Президент, Курултай и Правительство: как конституционная реформа изменила систему власти

Переход к однопалатному Курултаю стал одним из ключевых изменений в системе государственной власти Казахстана. Но означает ли новая структура усиление законодательной власти, как теперь распределяются полномочия между Президентом, Курултаем и Правительством и смогут ли обычные граждане влиять на принятие законов? Об этом, а также о представительстве регионов, оценке работы депутатов и перспективах появления новых политических лидеров в интервью «24KZ» рассказал кандидат юридических наук, руководитель Центра публичного законодательства и государственного управления Института парламентаризма Алимжан Иржанов.

— Казахстан переходит к новой модели представительной власти. Если объяснить реформу простыми словами, в чем принципиальная разница между прежним Парламентом и Курултаем? Что сможет делать новый орган, чего не мог прежний?

— Прежний Парламент состоял из двух палат — Сената и Мажилиса, каждая из которых имела собственный порядок формирования и закрепленную Конституцией компетенцию. Курултай представляет собой однопалатный законодательный орган, состоящий из 145 депутатов, избираемых по пропорциональной системе в едином общенациональном избирательном округе. Таким образом, законодательный процесс теперь осуществляется в рамках одной палаты, без разделения полномочий между двумя палатами и предусмотренных для них отдельных процедур.

При этом переход к однопалатной системе сам по себе не означает, что Курултай получил принципиально иной объем законодательных полномочий. Основные функции по принятию законов, участию в формировании государственных органов и осуществлению парламентского контроля были присущи и прежнему Парламенту. Поэтому здесь корректнее говорить об изменении институциональной организации законодательного органа и отдельных элементов его компетенции. Одно из конкретных отличий — полномочие Курултая давать согласие на назначение Вице-Президента Республики Казахстан. Эта должность предусмотрена новой Конституцией, поэтому в прежней конституционной модели соответствующего полномочия у Парламента не было.

Таким образом, следует выделить три основных изменения: переход к однопалатной структуре, новый принцип формирования представительного органа и изменение отдельных элементов его компетенции.

— По каким трем конкретным признакам через несколько лет можно будет определить, что Курултай действительно стал сильным институтом власти?

— Здесь можно выделить три конкретных признака, по которым через несколько лет можно будет оценить, насколько Курултай состоялся как эффективный законодательный институт.

Первый — качество законодательства. Важно оценивать не просто количество принятых законов, а их обоснованность, согласованность с другими нормативными правовыми актами и то, насколько эффективно они работают на практике. Сильный законодательный орган должен обеспечивать качество правового регулирования, а не только принимать новые законы.

Второй — реализация представительской функции. Курултай является представительным органом, поэтому также представляется целесообразным оценивать, насколько проблемы и потребности граждан находят отражение в его законодательной деятельности. Показателем могут служить конкретные примеры, когда выявленные общественные проблемы становились предметом рассмотрения и приводили к изменению правового регулирования.

Третий — оценка действия принятых законов. Работа над законом не должна завершаться его принятием. Через определенное время можно также оценивать, достигнуты ли цели правового регулирования, выявлены ли пробелы и противоречия. Это позволит определить, насколько законодательная деятельность учитывает последствия применения принятых норм.

Таким образом, можно предложить оценивать Курултай по трем основным направлениям: качество принимаемых законов, реализация представительской функции и оценка результатов действия законодательства.

— Важный вопрос любой конституционной реформы — кто получает больше полномочий. Как меняется баланс между Президентом, Курултаем и Правительством?

— Конституционные изменения следует оценивать не только с точки зрения перераспределения полномочий между Президентом, Курултаем и Правительством, но и с учетом изменения порядка их формирования, принятия государственных решений и взаимодействия между ними. В этой связи следует отметить следующие аспекты.

Во-первых, меняется порядок согласования при формировании ветвей власти и участия в нем Президента и Курултая. Президент сохраняет полномочия по формированию Правительства, однако их реализация в предусмотренных Конституцией случаях предполагает участие Курултая.

Так, согласно подпункту 4) статьи 46 Конституции, Президент назначает Премьер-министра с согласия Курултая после консультаций с фракциями политических партий, а членов Правительства — после консультаций с Курултаем, за исключением министров иностранных дел, обороны и внутренних дел. Кроме того, в соответствии с подпунктом 2) статьи 46 Президент назначает Вице-Президента с согласия Курултая. Таким образом, сохраняются полномочия Президента по формированию исполнительной власти, одновременно расширяется участие Курултая в принятии соответствующих кадровых решений.

Во-вторых, меняется институциональная организация законодательной власти, а, следовательно, меняется конфигурация законодательного процесса. Вместо двухпалатного Парламента Конституция предусматривает однопалатный законодательный орган — Курултай. Это исключает необходимость прохождения законопроектами процедур рассмотрения в двух палатах и изменяет порядок принятия законодательных решений. При этом сохраняются конституционные механизмы участия других государственных органов в законодательном процессе. Президент подписывает принятые законы либо использует предусмотренное Конституцией право возражения, а Правительство обладает правом законодательной инициативы и вносит законопроекты в Курултай. Следовательно, изменяется организационная модель осуществления законодательной власти, а также порядок взаимодействия Курултая с Президентом и Правительством в законодательном процессе (статьи 52, 60 и 61 Конституции).

В-третьих, особое значение имеет закрепление ответственности Правительства перед Президентом и Курултаем. Согласно пункту 2 статьи 63 Конституции, Правительство является коллегиальным органом, ответственным перед Президентом и Курултаем. Такая конструкция определяет его положение в системе высших государственных органов и предполагает взаимодействие с Президентом и Курултаем в пределах их конституционных полномочий.

При этом Президент и Курултай реализуют свои полномочия в отношении Правительства по-разному: Президент — в рамках своих полномочий по формированию и организации деятельности Правительства, а Курултай — посредством предусмотренных Конституцией механизмов парламентского участия и контроля. Поэтому двойная ответственность Правительства характеризует установленную Конституцией модель их взаимоотношений с исполнительной властью.

Таким образом, конституционная реформа затрагивает как институциональную организацию законодательной власти, так и порядок взаимодействия Президента, Курултая и Правительства.

— Как сделать так, чтобы в Курултае были представлены не только крупные города и политические партии, но и интересы сельских жителей, небольших населенных пунктов?

— Представительство интересов сельских жителей зависит не только от избирательной системы, но и от того, насколько при формировании представительного органа учитываются интересы разных регионов и насколько эти интересы отражаются в законодательной деятельности.

Актуальность этой проблемы также подтверждается тем, что вопросы территориального представительства в парламентах разных стран находятся в центре внимания различных научных исследований, посвященных совершенствованию избирательных систем и обеспечению представительства интересов различных групп населения.

Например, в научном исследовании, опубликованном в журнале Electoral Studies в 2025 году и охватившем 28 европейских стран, проводится оценка дисбаланса в территориальном представительстве в парламентах. На основе данных о биографиях парламентариев, а также географической и демографической статистики авторы исследуют соотношение депутатов городского и сельского происхождения в национальных парламентах, а затем оценивают, насколько состав парламентов с точки зрения места рождения депутатов отражает общую демографическую структуру населения соответствующих стран.

Далее авторы изучают, как различия в территориальном происхождении парламентариев связаны с факторами на уровне государства, политических партий и отдельных депутатов. Результаты показывают, что сельские территории, как правило, представлены в национальных парламентах в меньшей степени, чем городские.

Различия в территориальном представительстве сельских районов закономерно связаны с уровнем урбанизации, особенностями избирательных систем, спецификой электоральной базы партий, степенью их укорененности на определенных территориях, идеологической ориентацией, а также социально-демографическими характеристиками депутатов.

Применительно к Казахстану пока нельзя однозначно утверждать наличие аналогичной проблемы, однако такую возможность также не следует исключать. В этой связи представляется важным провести научное исследование, которое позволило бы оценить актуальность данного вопроса для нашей страны и уже с учетом особенностей национальной избирательной системы и зарубежного опыта предпринимать дальнейшие меры по совершенствованию законодательства.

— Зачем Казахстану одновременно Курултай и Народный совет? Где проходит граница между их функциями?

— Одновременное существование Курултая и Народного совета обусловлено различием их правового статуса, назначения и полномочий. Оба органа участвуют в выработке государственной политики, однако выполняют разные институциональные функции.

Так, согласно статье 52 Конституции Республики Казахстан и статье 1 Конституционного закона от 5 июня 2026 года № 297-VIII ЗРК «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов», Курултай является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть. В свою очередь, статья 70 Конституции и статья 1 Конституционного закона от 5 июня 2026 года № 298-VIII ЗРК «О Қазақстан Халық Кеңесі» определяют Народный совет как высший конституционный консультативный орган, представляющий интересы народа.

Таким образом, Курултай и Народный совет различаются характером участия в выработке государственной политики. Курултай обеспечивает представительство граждан через избранных депутатов и принимает законы, тогда как Народный совет выступает площадкой для выражения и согласования общественных интересов, обладая при этом правом законодательной инициативы и инициативой проведения всенародного референдума. Это позволяет рассматривать Народный совет как самостоятельную форму представления общественных интересов при выработке государственной политики.

— Может ли инициатива обычного гражданина дойти до принятия закона?

— Безусловно, граждане Казахстана могут участвовать в совершенствовании законодательства, предлагая решения общественно значимых проблем. Такие предложения могут быть рассмотрены депутатами Курултая или уполномоченными государственными органами и могут послужить основой для подготовки соответствующего законопроекта.

Прежде всего, гражданин может сформулировать предложение по изменению законодательства и направить его депутату Курултая, в государственный орган, компетентный решать соответствующую проблему, либо оформить обращение в предусмотренном законом порядке. Если проблема затрагивает широкий круг людей, общественная поддержка также может способствовать продвижению данной инициативы.

Такие предложения могут быть изучены депутатами Курултая или уполномоченными государственными органами. Если по результатам рассмотрения будет установлена необходимость законодательного регулирования, на основе предложения может быть разработан соответствующий законопроект.

Далее разработанный законопроект должен быть внесен в Курултай субъектом, обладающим правом законодательной инициативы в соответствии со статьей 60 Конституции Республики Казахстан. После внесения законопроект проходит предусмотренные законодательством этапы рассмотрения, включая обсуждение в профильном комитете и пленарное рассмотрение, по итогам которого депутаты принимают решение о его принятии или отклонении.

Таким образом, инициатива гражданина может стать основанием для принятия закона, если по результатам ее изучения будет установлена необходимость законодательных изменений и пройдет установленную процедуру рассмотрения и принятия.

— Как гражданин сможет оценить эффективность деятельности депутата? Можно ли создать публичную систему оценки работы депутатов Курултая?

— В условиях пропорциональной избирательной системы оценка деятельности депутатов должна учитывать, что граждане голосуют за партии. Поэтому важное значение имеет не только индивидуальная деятельность депутатов, но и результаты работы соответствующих партийных фракций в Курултае.

Практика публичного информирования о такой деятельности уже формируется. Так, в сентябре 2026 года фракция партии «Әділет» запустила публичный счетчик работы депутатов, отражающий, в частности, депутатские запросы и темы, находящиеся в работе профильных комитетов.

Этот пример демонстрирует возможность использования публичных инструментов для информирования граждан о деятельности партийных фракций, их депутатских запросах и рассматриваемых вопросах, повышая открытость парламентской работы.

Таким образом, публичные инструменты оценки позволяют гражданам получать информацию о деятельности депутатов и партийных фракций. При этом комплексная оценка парламентской работы может учитывать как количественные показатели, так и содержание законодательных инициатив, позиции фракций по рассматриваемым законопроектам и результаты их деятельности.

— Может ли Курултай со временем стать центром формирования новых политических лидеров, в том числе будущих кандидатов в президенты?

Курултай может стать одной из площадок формирования новых политических лидеров, в том числе будущих кандидатов в Президенты Республики Казахстан. Депутатская деятельность позволяет приобрести опыт участия в разработке законопроектов, обсуждении ключевых вопросов государственной политики, взаимодействии с гражданами и представлении их интересов. Работа в Курултае также дает возможность проявить лидерские качества, профессиональную компетентность, способность предлагать решения общественно значимых проблем. Поэтому со временем Курултай, конечно, может играть заметную роль в становлении политиков, которые в дальнейшем смогут претендовать на высшие государственные должности.

— Какие международные модели однопалатных парламентов изучались при разработке реформы? Что Казахстан сознательно решил не перенимать из зарубежного опыта?

— В качестве примеров однопалатных парламентов можно назвать Риксдаг Швеции, Фолькетинг Дании, Эдускунту Финляндии, Палату представителей Новой Зеландии и другие. Эти государства различаются по избирательным системам, организации парламентской работы и механизмам взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Кроме того, в каждой из этих стран сложились собственные традиции и культура парламентаризма, обусловленные особенностями ее исторического развития и конституционного устройства.

Применительно к Казахстану особое значение имеют пропорциональная избирательная система, роль политических партий в формировании Курултая и конституционно закрепленное распределение полномочий между государственными органами. Поэтому зарубежные модели следует рассматривать не как готовые образцы, а с учетом того, как конкретные механизмы соотносятся с казахстанской системой представительства, законодательным процессом, парламентским контролем и др.

Таким образом, ключевое значение имеет не столько заимствование отдельных элементов зарубежных моделей, сколько их соответствие национальной системе организации государственной власти и представительства интересов граждан. Именно поэтому сравнительный анализ однопалатных парламентов позволяет выявить различные институциональные решения, не предполагая обязательного копирования какой-либо одной модели.

Подписывайтесь на Telegram-канал «24KZ».